בג"ץ: אכיפת החוק ככל הנוגע למקומות קדושים נתונה לפרקליטות בלבד

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.             עניינה של עתירה זו בבקשת העותרים, ארגון שורת הדין - Israel Law Center ו- 159 אזרחים, להורות למשיב 1, היועץ המשפטי לממשלה, לבטל לאלתר את החלטתו לעכב את ההליכים הפליליים בקובלנה הפרטית שהוגשה על ידי העותרים במסגרת תיק ק"פ 108/07 (להלן: הקובלנה הפלילית) בבית משפט השלום בירושלים, ולאפשר להם להמשיך ולנהלה. כן מתבקש סעד כנגד משיב 2, פרקליט מחוז ירושלים (פלילי), שתכליתו להביאו להודיע מכח סמכותו על פי סעיף 71 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב-1982 (להלן: חסד"פ) כי הפרקליטות תנהל את התביעה במקום העותרים, ולשם כך יוחלף כתב הקובלנה בכתב אישום במסגרת סעיף 72 לחסד"פ.

הרקע לעתירה

2.             העותרת 1 היא ארגון הפועל למטרות ציבוריות שונות בארץ ובחוץ לארץ. היא ושאר 159 העותרים הגישו קובלנה פלילית בבית משפט השלום בירושלים, על פיה מואשמים הווקף המוסלמי ושישה מבכירי נציגיו בביצוע עבירות פליליות של היזק בזדון, השחתת פני מקרקעין, וגרימת מהומה ועלבון במקום ציבורי, במתחם הר הבית בירושלים, בניגוד לסעיפים 452, 196 ו-194(א) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין). היועץ המשפטי לממשלה החליט לעכב את ההליכים הפליליים בקובלנה זו, על פי הסמכות הנתונה לו בסעיף 231(א) לחסד"פ. העתירה מבקשת להעמיד במבחן הביקורת השיפוטית החלטה זו של היועץ המשפטי.

עיקרי העתירה

3.             כנטען בעתירה, מקובל על הכל כי הר הבית הוא מקום קדוש ליהודים, אשר סימל מאז ראשית ימיו של עם ישראל את עולמו הדתי הייחודי, ואת עצמאותו המדינית. בארץ וברחבי העולם נתפס הר הבית כאתר מיוחד בעל חשיבות עליונה לעם היהודי. על אף ששטח הר הבית הוא חלק משטחה של מדינת ישראל וחל עליו משפט מדינת ישראל, החליטו שלטונות ישראל, כנטען, להותיר את ניהולו הפנימי בידי הווקף המוסלמי, ואילו בטחון האזור הופקד בידי משטרת ישראל. כנטען, בשנת 1987 החלו אנשי הווקף המוסלמי לבצע עבודות שונות בהר הבית, שפגעו בשרידים יהודיים מקודשים, תוך כפירה בכך שבעבר, ניצבו על ההר בתי מקדש יהודיים. עבודות הווקף שבוצעו בהר הבית במהלך השנים הביאו להרס ולהשמדת ערכים ייחודיים במתחם, תוך שרשויות אכיפת החוק נמנעו מלהפעיל את סמכותן. העתירה מפרטת שורה של עבודות שונות שהווקף ביצע בהר הבית מאז 1987, ובהן, פעולות חפירה בשנת 2007 תוך שימוש בכלים כבדים, וללא פיקוח ממשי של הרשויות, אשר תורצו בנימוק נחזה של הקמת תשתיות חשמל למסגד אל-אקצא. לטענת העותרים, פעולות חפירה הרסניות אלה מצטרפות לשורה ארוכה של פעולות אחרות בהר הבית, אליהן מתייחסת הקובלנה הפרטית: ביוני 2003 הוחדרו להר הבית כלי עבודה כבדים לצורך ביצוע עבודות בכותל; בדצמבר 2003 בוצעו עבודות בסמוך לכיפת הסלע, ובפברואר 2004 נעשו עבודות בהר הבית בלא פיקוח כלשהו; בפברואר 2004 נעשו עבודות במוזיאון האיסלם באמצעות כלים כבדים, וביוני 2004 נחפרה תעלה חדשה בהר הבית בלא פיקוח כלשהו. החפירות שבוצעו בשנים האחרונות על ידי הווקף, ובמיוחד החפירות בחודשים אוגוסט-ספטמבר 2007, גרמו נזק רב ביותר לעתיקות הר הבית, ופגעו פגיעה קשה במשמעות הערכית וההיסטורית של האתר, וברגשות הדתיים והלאומיים של היהודים ברחבי העולם. לטענת העותרים, הווקף נוקט בשיטת זדון עיקבית לשלול את ריבונותה של ישראל במתחם הר הבית, ולפגוע בזיקת השייכות של העם היהודי למקום מקודש זה, ופעולותיו עולות כדי עבירות פליליות. מנגד, רשויות אכיפת החוק הישראליות אינן מונעות את ביצוע המעשים הפליליים, ומפרות את חובתן לאכוף את החוק בתחום זה.

           משנוכחו העותרים, לטענתם, כי החוק אינו נאכף במתחם הר הבית, הם הגישו ביוזמתם קובלנה פלילית נגד הווקף ושישה מבכיריו. הקובלנה הועברה לפרקליט מחוז ירושלים בהתאם להוראת סעיף 71 לחסד"פ. פרקליט המחוז הודיע תחילה כי אין בדעתו לנהל את התביעה, ואין הוא מתכוון להתייצב בהליך מכח פקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש]. לאחר מכן הודיע פרקליט המחוז כי הוא מבקש לשקול שנית את עמדתו.

4.             בהמשך, החליט היועץ המשפטי לממשלה לעכב את ההליכים בקובלנה הפרטית, מכח סמכותו על פי סעיף 231 לחסד"פ, ומסר הודעה על כך לבית המשפט. הנמקת היועץ המשפטי להחלטה זו נשענת על ההנחה כי הליך הקובלנה הפרטית הוא חריג לכלל לפיו המדינה היא האחראית להבאת עבריינים לדין ולניהול ההליך הפלילי, כמי שמייצגת את האינטרס הציבורי. הקובלנה הפלילית נועדה לאותם מקרים שבהם האינטרס הציבורי אינו מחייב הגשת כתב אישום, אף כי עניינו של הפרט הכרוך בענין מצדיק כי יעמוד על זכויותיו. על פי תפיסה זו, הקובלנה הפרטית מתמקדת בעניינים בעלי אופי פרטי, המתייחסים לעבירות מסוימות, מוגדרות מראש על פי החוק. ליועץ המשפטי סמכות לפקח על הליך הקובלנה הפרטית כדי להבטיח שלא יחרוג מתכליותיו אלה, וכדי שלא ייפגע האינטרס הציבורי. סמכותו של היועץ המשפטי לעכב הליכים בקובלנה פרטית מונחית משיקולים של טובת הציבור. ביישום עקרונות אלה לענין הנדון, סבר היועץ המשפטי כי נושא הדיון בקובלנה אינו מתאים מעצם טיבו להידון במסגרת דיונית זו, מאחר שהוא אינו עוסק בארוע פרטי ממוקד, והוא מתייחס לסוגיה ייחודית ורגישה, בעלת משמעות ציבורית רחבה, הכורכת שיקולים פוליטיים וציבוריים החורגים מכל סכסוך פרטי. לגישתו, נושא אכיפת החוק בהר הבית נתון בידי הרשות הציבורית, שבידה שיקול דעת רחב לקבוע את דרכי אכיפת החוק במקום, תוך שמירה על ייחודיות המתחם, ושימוש באמצעים ההולמים את הענין. נושא זה אינו ראוי לאכיפה פלילית בידי הפרט, נוכח טיבו ואופיו המיוחד.

5.             החלטה זו של היועץ המשפטי לעכב את ההליכים בקובלנה היא העומדת ביסוד העתירה, והעותרים טוענים לגביה את הטענות העיקריות הבאות:

           עמדת היועץ המשפטי מבוססת על שיקולים זרים ופסולים, ולמצער - בלתי סבירים. סמכות עיכוב ההליכים הנתונה ליועץ המשפטי אמורה להיות מופעלת בריסון רב ובמקרים חריגים. השיקולים המנחים בהפעלת סמכות עיכוב ההליכים נועדו לתת ביטוי לענין הציבורי עליו מופקד היועץ המשפטי בכל הנוגע לאכיפת החוק הפלילי. בדרך כלל, על היועץ המשפטי להימנע מלהפעיל את סמכות עיכוב ההליכים בקובלנות פליליות פרטיות, אלא במקרים חריגים ביותר. במקרה זה, לא מתקיימים תנאים חריגים המצדיקים שימוש בסמכות עיכוב ההליכים, ולא מתקיימות העילות לעיכוב הליכים על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. מטרתו האמיתית של עיכוב ההליכים במקרה זה היא להנציח את אוזלת היד של הרשויות באכיפת החוק בהר הבית, ולכן הוא בנוי על שיקולים פסולים. רשויות אכיפת החוק נמנעות הן עצמן מאכיפת החוק בהר הבית, ובה בעת מונעות מאזרחים מן השורה, החרדים לשלטון החוק, מלעשות כן. לטענת העותרים, החלטת עיכוב ההליכים של היועץ המשפטי מונעת משיקולים פוליטיים-מדיניים ולא משיקולים משפטיים, ושיקוליו פסולים ונגועים בחוסר סבירות קיצוני. לפיכך, יש לבטל החלטה זו ולאפשר להם להמשיך בהליכי הקובלנה.

עמדת המשיבים

6.             המשיבים טוענים, כי החלטת היועץ המשפטי לעכב את ההליכים בקובלנה הפרטית ניתנה כדין, והתבססה על שיקולים של אינטרס ציבורי. מדובר בסוגיה בעלת רגישות ציבורית, דתית, ומדינית מיוחדת. ליועץ המשפטי נתון שיקול דעת רחב בתחום אכיפת החוק, ובמיוחד במתחם הר הבית, לאור הרגישות המיוחדת המאפיינת אותו, ואין ענין זה נתון להחלטתו ולפעולתו של הפרט.

           המדינה טוענת בתשובתה כי הליך הקובלנה הפרטית מהווה חריג לכלל לפיו המדינה היא האחראית לניהולו של ההליך הפלילי, כהליך בעל אופי ציבורי שתכליתו לאכוף את הנורמות הפליליות לצורך שמירה על הסדר החברתי. הקובלנה הפרטית חלה בעיקרה על עבירות בעלות "אופי פרטי", ואף שורה של עבירות בעלות מימד ציבורי,  שלפרט יש אינטרס מיוחד באכיפתן. חובתו של היועץ המשפטי היא להבטיח כי מוסד הקובלנה הפרטית יופעל בגבולות התכלית שלצורך הגשמתה הוא נועד. לצורך כך, ניתנה בידו סמכות עיכוב הליכים בקובלנות פרטיות, שכללי הפעלתה עוגנו בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה (הנחייה 4.3030).

7.             טוען היועץ המשפטי, כי הקובלנה הפרטית, נשוא ענין זה, היא פרי מאבק ציבורי רחב-היקף שמנהלת העותרת, שאינו מתאים להתברר ולהידון בהליך דיוני כזה. בחינה מהותית של נושא הקובלנה שהוגשה, להבדיל מבחינה טכנית - פורמלית של סעיפי האישומים הנכללים בה, מצביע על כך שנושא ההליך אינו מתאים במהותו להידון במסגרת העבירות הספציפיות המנויות בחוק, המהוות "עבירות קובלנה פרטית". הנושא בו מדברת הקובלנה נוגע במהותו לעבירות כנגד חוק העתיקות, תשל"ח-1978, ועבירות אלה אינן כלולות בין עבירות קובלנה פרטית, כאמור.

           עוד נטען, כי מדובר בסוגייה ציבורית בעלת רגישות מן המעלה הראשונה, הכורכת עימה שיקולים מדיניים וציבוריים מובהקים. האינטרס הציבורי הכרוך באכיפת החוק בהר הבית מחייב הפעלת שיקול דעת רחב בידי המדינה, תוך שמירה על מאפייניו הייחודיים של המקום. המדינה אינה כופרת במחוייבותה לאכוף את החוק בהר הבית, ולדאוג לקיום פיקוח רצוף ומתמיד של הרשויות על הנעשה במתחם, כפי שהדבר נעשה בפועל. אולם אכיפה ופיקוח מסוג אלה הנדרשים בהר הבית אינם יכולים להינתן בידי הפרט שאין ברשותו את מלוא הנתונים והמידע הנחוצים לצורך הפעלת שיקול דעת הנדרש לצורך אכיפת חוק מושכלת במתחם זה.

           אשר לטענות העותרים בענין עבודות הווקף בהר הבית בשנת 2007, נטען כי בעתירות הפרטניות שהוגשו בהתייחס לעבודות אלה (בג"צ 7433/07 ובג"צ 7669/07) נבחן טיב העבודות שבוצעו בשטח, ומתגובות הרשויות המוסמכות עולה כי הצורך בעבודות היה סביר וענייני, וכי הן קיבלו את כל האישורים הנדרשים מרשויות הפיקוח ולא חלו בהן חריגות.

           מעבר לאלה נטען עוד, כי מתחם התערבות בית המשפט בשיקול דעת רשויות התביעה בהפעלת סמכותן בניהול הליכים פליליים או בהפסקתם הינו מצומצם ביותר ומוגבל למצבים בהם נתגלו עיוות מהותי או חוסר סבירות קיצוני בהפעלת שיקול הדעת של הגורם המוסמך. מקרה זה אינו מקים עילת התערבות בהחלטת היועץ המשפטי לעכב את ההליכים בקובלנה הפרטית. על יסוד כל אלה, דין העתירה להידחות, כך לטענת המדינה.

הכרעה

מהותה של הקובלנה הפרטית